【以评查促规范】规范城市管理建立长效机制

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　　城市建设管理监察的执法历史不长，从其诞生之日起至今也不过有20余年的历史。肩负着城市规划、市政工程、公用事业、市容和环境卫生、园林绿化等违章违规的查处职能，面临着点多、面广、线长和工作量大的局面，关系到千家万户的切身利益，同社会有着千丝万缕的联系，是城市两个文明建设的窗口和群众关注的热点问题。其诞生之初着烙下了先天不足的印记，是自下而上发展起来的，长期处于分散、多样、无序的状态，且大多数城市建设管理监察仍处于委托执法的地位，给许多工作的开展带来了诸多弊端。笔者根据执法局的要求就德化县城市管理监察工作情况作了深入的调查，结合自身工作岗位的实际和工作实践，得出以下结论：

　　一、如何看待"城市管理"

　　城市管理具有多角度、多层次的含义。到目前为止，对什么是城市管理，国内还没有形成一个统一的概念。通过查阅相关资料，立足现代城市的客观实际，并借鉴国际上城市管理的理论与实践，城市管理应是政府与其他利益相关者，在一定的制度安排下互动合作，整合各种资源，实现高效协调运行和各项功能正常发挥，促进社会经济全面发展的活动。

　　所以，城市管理的目的是维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理的水平最终要体现在管理的效益上，即是否以最低的社会和经济成本最大限度地实现了整合城市资源，实现城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。

　　二、当前城市管理存在的问题

　　1.管理对象敏感。城市管理的执法对象极大多数是失业人员和进城务工农民以及孤、寡、残疾等弱势群体，他们大多从事着最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求，其艰难处境易博得市民的同情和谅解;加之部分违章者自身存在的陋习，使其对城市管理不理解、不支持、甚至抗法。执法中稍有不慎，执法人员便会成为众矢之敌，引来路人围观、起哄。令执法人员进退两难。

　　2.司法保障不力。在具体执法中，大案要案很少，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，使违章者抗法有了可乘之机。由于城市管理执法不具有人身强制权，又缺乏有效的司法保障，在遇到现场纠纷时，极易发生围观、拥堵，执法人员往往势单力薄，孤掌难鸣，有口难辩。如遇到暴力抗法时，求助于公安，公安在不理解的情况下，视事态为一般的打架斗殴处理，从而降低了城管执法的严肃性，造成了极不好的负面影响;严重则会激化矛盾，扩大事态。

　　3.法律法规不完善。我国现行的有关城市管理法规虽然较多，但仍不够健全。一是城市管理的有关条文散见于其他法律、法规中，没有一部独立完备的城市管理法律;二是现有的法规不够完备，可操作性不强，有些城市管理法规对某些行为只有禁止性条款，没有详细的处罚规定，执法工作难于落实。如流动摊贩的管理，就缺乏具体的条文;三是立法空白或立法不配套。如摩托车出租扰乱客运市场，非机动车乱停乱放，既影响市容，又阻碍交通。但对其进行处罚时，却没有相关的法律依据，令执法工作无所适从。

　　4.市政公用设施的不配套和城市功能的残缺，孕育着城市管理的好与坏。随着农村剩余劳动力的进入，使得城市人口逐年增多。而这些人，一无雄厚的资金开设门店，二无专业技能受聘于单位从事固定的职业，他们为了生活只能凭自己微薄的经济从事最小的商品买卖生意，从而流落于街头巷尾，占道经营，用获取的薄利养家糊口，跟我们的执法队员开展“游击战”，给管理工作带来了诸多困难。我们的执法人员去管，他们首先的回答便是，“不准在街头巷尾卖，叫我们到哪里卖”，这一简单的回答，反映出一个城市功能完善与否。如果我们的城市基础设施建设比较完善，有配套的各种公用设施，健全的专类市场，齐备的环卫基础设施，使那些为生计所迫的占道摊贩、乱停乱放的各类车辆“有场可进”、“有市可归”。那么，城市管理的矛盾就会少得多，从而城市的文明程度将很快得到提升。123

　　5.执法力量薄弱，目前我们城市管理执法队伍力量和后勤保障状况与工作任务要求还不适应:一是执法人员不足与执法任务繁重不相适应;二是经费短缺，影响正常工作的开展;三是必须的执法装备不足和办公设备较缺。

　　6.队伍素质不高。由于城建监察执法队伍是地方性组建的，其编制受到限制，而城市的发展日新月异，仅靠在偏人员管理发展的城市，人力严重不足，执法人员素质参差不齐。

　　三、建立城市管理长效机制

　　1、改革现行执法体制。抓住目前国务院清查统一各执法队伍服装和推行相对集中行政处罚权的时机。首先，从改革体制入手，改变自下而上成立执法队伍的现状，把各地的执法队伍纳入规范化管理轨道，在规定的时间内将现有的城市管理执法队伍纳入公务员系列，统一实行省或市(自治区)“垂直管理”，便于异地轮流执法，打破长期在本地执法有人情关系，束缚执法队员想干不敢干的格局，有利于加大执法力度，从而树立执法队伍新形象。其次，借鉴部分城市相对集中行政处罚权的成功经验，在规定时限内全面推行相对集中行政处罚权执法体系。第三，着装的统一应纳入规范化管理，建议先由建设部统一标准(款式、颜色、标志等)，报国务院批准，列入执法着装行列，以避免同一支执法队伍着装混乱的现象。

　　2、建立司法保障体系。在具体的执法工作中，暴力抗法事件频繁出现，仅依据现有的城市管理方面的法规及规章，城市管理部门难以独立解决此类问题，因此，借鉴部分试点城市的成功经验，建立城市管理执法部门与公安协同执法的执法机制，既可对违章者形成震慑，又可随时调处城市管理执法中的各种纠纷，避免恶性事件的发生。同时，可与法院联合成立“城市管理事件执行机制”，专门对拒不服从城市管理行政处罚的实施强制执行，快速稳妥地解决执法中的执行难题，切实维护执法的严肃性。

　　3、完善法律支撑体系。首先要把“城市管理”这个新生事物在法律意义上明确下来;第二是城市管理机构的设置应有法律依据和相应的执法主体地位;第三是开展城市管理工作应有确切的法律支撑。解决上述问题应该看到，现在使用的城市管理方面的法规及规章是计划经济体制下制定的，与现在市场经济条件下的城市发展管理存在着一定的差距，且各地出台的一些规章、规定又不能适应新形势下城市管理工作的需要，不具备强大的民意基础和足够的说服力。因此，我们要根据新的形势和条件加快城市管理立法，对原有的法规、规章进行修订。修定时需根据综合执法试点和相对集中行政处罚权的成功经验，并考虑大中小各类城市管理执法的各种因素，尽早出台专门的城市管理法，逐步形成比较完整、统一的城市管理执法工作法律体系，同时，要重视城市管理中的执法和监督，要加强各种制度建设，避免执法工作中的随意性、盲目性，做到有法可依、有章可行,保证依法行政，防止徇私枉法，以言代法的行为。

　　4、明确城市建设与城市管理的职能权限。“三分建设，七分管理”这是人皆知晓的，但是在全国极大多数的市、县仍然沿袭着原先的建制，城市管理执法机构隶属于建设局，重建轻管的现象依然存在，建设局既是城市建设的实施主体，又是城市管理的执法主体。一方面履行着监督建设活动的各种违章、违规行为职能;另一方面自身又承担着加速城市建设的任务。这样，既当裁判，又是运动员的建制，难于适应新形势下城市管理发展的需要。因此，应理顺关系，明确职能权限，将有利于城市管理步入法制化的轨道。123

　　5、树立“以人为本”的城市管理理念。城市管理的根本目的是为人民服务，从这个意义上讲，所谓的“执法”也只能是特定历史时期的产物。毕竟现在很多让城市管理工作者为难的破坏城市环境的现象和行为主要还是因经济、文化条件和城市基础设施落后造成的，故意违法的人和事在任何时候和地方都是少数的。因此，我们的主要任务是如何采取一些更具有人性化和人情味的管理作方法来更好地为广大市民服务，这正是我们城市管理工作者应该探讨和追行的目标。

　　首先，加强城市公益性基础设施的合理规划并力争建设得更多更快更好，为广大人民群众提供更多便利，充分满足老百姓的合理需求，消出一些影响城市环境的现象和行为产生的根源。

　　其次，根据城市的区域功能、交通流量等因素，在城市功能不完善的情况下，为缓解社会的就业压力，应考虑弱势群体的生活问题，提供部分场地及次要街道，通过审批、核准、许可、支持等行政管理手段，让一些弱势群体有谋生之希望，真正体现为广大人民服务的宗旨;同时，教育和监督他们在城市生活中的经营行为，使其树立自觉爱护城市环境卫生的意识，以引导的方式逐步规范和提升城市的品味。

　　6、全面提升依法加强城市管理水平。要以开展“保持共产党员先进性”教育活动为契机，加强全体党员干部的思想政治建设，牢固树立科学的发展观、正确的政绩观，坚持依法行政，坚持公开、公平、公正，提高工作效率。市城市管理行政执法部门应立足本职，奋发有为，积极主动地为构建和谐社会作出努力，特别是行政主体在行政执法实践中，要坚持以民为本、依法行政、公正执法、文明执法，严格执法范围，规范执法行为，严格执法程序，完善监督制度，理顺城市管理行政执法与专业管理关系，增强执法为民的自觉性，让人民群众不仅在理智层面上认同并接受执法权威，而且在情感层面上尊重并信仰执法权威。要高度重视行政执法中群众反映强烈的热点和难点问题，经常开展换位思考，加强行政执法机关的窗口建设，推出便民、利民措施，努力提高服务质量。要正确认识城市管理工作在加快发展的新形势下所面临的新情况、新问题，切实增强责任感和紧迫感，振奋精神，与时俱进，充分发挥城市管理部门的重要职能作用，实现发展思路再创新、体制机制再创新、工作方式再创新，全面提升依法加强城市管理水平。

　　7、营造城市管理的良好氛围。城市管理单靠城建监察执法队伍是远远不够的，关键在于形成齐抓共管的氛围。要加大宣传教育的力度，使各单位、市民主动参与城管工作，协助城管工作。因此，必须在深化服务上下大力气、做大文章。一是加大对城市管理相关法规的宣传力度，采取多种形式向单位、市民广泛宣传，使城市管理法规做到家喻户晓，人人皆知，促进出事管理工作的开展。二是要主动贴近群众，做好自身的服务工作，要充分认识到城市管理部门既是城市文明窗口的管理者，更是人民群众的服务员。要经常到各单位、门店、居民当中征求意见，及时了解人民群众的想法，及时为群众排忧解难。三是要加强同横向、纵向各职能部门的联系和协调，集中解决城市管理中的重点、难点问题以及人民群众关注的热点问题，真正为人民群众办好事、办实事，为人民群众创造一个舒适、宜人的工作生活环境。123

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